Beamtenrecht und Verfassung

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Inhaltsübersicht "Beamtenrecht und Verfassung"

3 Beamtenrecht und Verfassung

3 Entstehung und Entwicklung des Beamtenrechts in Deutschland

4 Wiedereinführung des Bundesbeamtengesetzes

9 Regelung durch Gesetze und Verordnungen

11 Das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) gilt unmittelbar für die Länder 

13 Grundzüge des beamtenrechtlichen Dienstverhältnisses 

21 Pflichten und Rechte der Beamten

 

Beamtenrecht und Verfassung

Entstehung und Entwicklung des Beamtenrechts in Deutschland

Das Berufsbeamtentum hat seine Wurzeln in der Zeit der Feudalherrschaft. In den sich allmählich entwickelnden Staaten der Neuzeit bedienten sich die Landesherren so genannter öffentlicher Diener, die die Aufgaben der Verwaltung wahrzunehmen hatten. Dieses „Anstellungsverhältnis“ war vor allem eine auf Treue basierende Bindung an den Monarchen. Der angestellte Diener widmete seinem Herrscher auf Lebenszeit die volle Arbeitskraft und erhielt dafür Schutz und einen angemessenen Lebensunterhalt für sich und seine Familie. Im Laufe der Zeit trat an die Stelle der Monarchen der Staat. Aus dem „Diener des Fürsten“ wurde ein „Staatsdiener“. Einige der heute geltenden Grundsätze des Berufsbeamtentums haben also bereits in dieser Zeit ihren Ursprung, so etwa das Lebenszeitprinzip, die Treuepflicht des Beamten und als Gegenstück dazu die Fürsorgepflicht des Dienstherrn.

Vom Preußischen Landrecht zum deutschen Beamtenrecht

Eine erste zusammenfassende Regelung des Beamtenrechts findet sich in Deutschland im Allgemeinen Preußischen Landrecht (1794). „Von den Rechten und Pflichten der Diener des Staates“ lautet die Überschrift des 10. Titels in Teil II. Damit wurde das Beamtenrecht erstmals kodifiziert und der Beamte als Staatsorgan gekennzeichnet. In der Bayerischen Hauptlandes-Pragmatik vom 1. Juni 1805 wurde ein weiterer Schritt auf dem Weg zur Anerkennung der Unabsetzbarkeit der Beamten getan. Im 19. Jahrhundert wurde die Stellung des Berufsbeamtentums im öffentlichen Leben gefestigt. Die Gesetzgebung in den Einzelstaaten war Vorbild für die Reichsgesetzgebung nach der Gründung des Deutschen Reiches im Jahre 1871. Die Rechtsverhältnisse der Beamten wurden erstmals umfassend mit dem Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 geregelt. Es enthielt auch Vorschriften über das Disziplinarrecht. Einzelgesetze über die Besoldung sowie die Unfall- und Hinterbliebenenfürsorge ergänzten das Gesetz.

Auch den Übergang von der konstitutionellen Monarchie zur parlamentarischen Demokratie in der Weimarer Republik überdauerte das Berufsbeamtentum. Es wurde in der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 institutionalisiert (Art. 128 bis 131). Das Beamtenrecht wurde nun in einer Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen geregelt:
- Beamtenreichsrecht
- Reichsbeamtenrecht
- Landesbeamtenrecht
- Gemeindebeamtenrecht
- Beamtenrecht von Sondergruppen (u. a. Lehrer, Polizeibeamte).

Nach Hitlers Machtübernahme wurde auch das Beamtenrecht neu geregelt. Am 7. April 1933 wurde das Gesetz zur „Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“ erlassen. Allerdings handelte es sich hierbei nur scheinbar um ein Bekenntnis zum Berufsbeamtentum, denn in Wirklichkeit sollte es nur sicherstellen, dass unerwünschte Beamte aus dem öffentlichen Dienst entfernt werden konnten. Mit dem Beamtenrechtsänderungsgesetz vom 30. Juni 1933, dem Deutschen Beamtengesetz und der Reichsdienststrafordnung vom 26. Januar 1937 wurde das Beamtenrecht vereinheitlicht, sodass diese Gesetze nunmehr für alle deutschen Beamten galten. Die nationalsozialistische Diktatur brachte die Beamten in eine immer größere Abhängigkeit zum Staat – und missbrauchte sie so als Handlanger unzählbarer Ungerechtigkeiten und Verbrechen. Nur wenige Beamte leisteten Widerstand gegen dieses Unrecht und die damit einhergehende Willkür.

Wiedereinführung des Bundesbeamtengesetzes

Nach dem Ende der nationalsozialistischen Herrschaft wurden zahlreiche Beamte einer politischen Überprüfung unterzogen und ihrer Ämter enthoben. Mit der so genannten „Entnazifizierung“ sollte das Berufsbeamtentum grundlegend erneuert werden. Doch die Existenzberechtigung des Berufsbeamtentums war stark um stritten. Nach dem Willen der alliierten Siegermächte sollte für den öffentlichen Dienst ein Dienstrecht auf der Grundlage arbeitsrechtlicher Normen geschaffen werden. So sahen es auch die Verfassungen von Hessen, Groß-Berlin und Bremen vor. Die Verfassungen aller süddeutschen Länder garantierten dagegen das Berufsbeamtentum auch weiterhin. Trotz vielfacher Kritik entschied sich der Parlamentarische Rat schließlich, am Berufsbeamtentum festzuhalten. So wurde Art. 33 GG mit seinen beiden Absätzen 4 und 5 geschaffen, der bis heute die verfassungsrechtliche Grundlage des deutschen Berufsbeamtentums bildet.

Die Rechtsverhältnisse der Beamten wurden mit Verabschiedung des Bundesbeamtengesetzes (BBG) vom 14. Juli 1953 grundlegend geregelt. Allerdings wurde damit lediglich das Recht der Bundesbeamten neu geordnet, in den Ländern blieb es weiterhin zersplittert. Auf der Grundlage der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes wurden mit dem am 1. September 1957 in Kraft getretenen Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) Vorgaben für die Landesbeamtengesetzgebung geschaffen. Dies führte zu einer weitgehenden Angleichung beamtenrechtlicher Vorschriften in den alten Bundesländern.

Mit der Reform der bundesstaatlichen Ordnung (Föderalismusreform I) wurde 2006 diese Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes wieder abgeschafft. Die Gesetzgebungskompetenz für Besoldung, Versorgung und Lauf bahnrecht wurde den Ländern übertragen. Einheitliche Vorgaben des Bundes sind nur noch für den Bereich des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten möglich. Das Statusrecht wird künftig durch das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) geregelt. Viele Experten gehen davon aus, dass dies zu einer starken Zersplitterung des Beamtenrechts in der Bundesrepublik führen wird.

In der DDR gab es hingegen kein Berufsbeamtentum. Hier galt für alle Werktätigen das Arbeitsgesetzbuch. Für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der staatlichen Organe gab es dar über hinaus zusätzliche Vorschriften. Nach der Wiedervereinigung sind die beamtenrechtlichen Vorschriften der alten Bundesländer im Wesentlichen auch von den neuen Ländern übernommen worden.

Verfassungsrechtliche Grundlagen des Berufsbeamtentums

Ausgangsbasis des deutschen Beamtenrechts sind Art. 33 Abs. 4 GG als beamten rechtlicher Funktionsvorbehalt und Art. 33 Abs. 5 GG als institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Beide Absätze bilden eine Regelungseinheit. Diese Regelung gewährleistet die Einrichtung des Berufsbeamtentums zum Wohle der Allgemeinheit, um die Funktionsfähigkeit des Staatsapparates zu sichern.

Art. 33 Abs. 4 GG legt fest, dass hoheitsrechtliche Befugnisse grundsätzlich nur von Personen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis ausgeübt werden dürfen – oder anders ausgedrückt: Wer staatliche Macht ausübt, soll dies im Sonderstatus 

als Berufsbeamter tun, damit seine persönliche Unabhängigkeit und fachliche Qualifizierung garantiert sind. Art. 33 Abs. 5 GG beinhaltet eine Berücksichtigungspflicht der „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ bei der Gestaltung des öffentlichen Dienstes. Er ist so mit Ermächtigungsgrundlage des Gesetzgebers zur Regelung des Beamten rechts. Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt. Das Berufsbeamtentum soll fortan nicht nur gesetzlich geregelt, sondern auch „fortentwickelt“ werden. Von dieser Regelung erhofft sich der Gesetzgeber größere Gestaltungsspielräume. Allerdings ist die inhaltliche Ausgestaltung und der Umfang dieser neuen Regelung umstritten.

 

Art. 33 Grundgesetz:

(...)
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der
Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten
Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

 

Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums

Die Formulierung „hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums“ in Art. 33 Abs. 5 GG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der gesetzlich nirgendwo näher definiert wird. Aufgrund der Abstraktheit dieser Formulierung musste sich das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) schon mehrfach mit seiner Auslegung auseinander setzen. Dabei ist eine umfangreiche Rechtsprechung zur Bestimmung des Begriffs „hergebracht“ entstanden. Nach der Definition des BVerfG (BVerfGE 8, S. 332/343 oder BVerfGE 83, S. 89/98) ist darunter der „Kernbestand von Strukturprinzipien“ zu verstehen, „die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.“

Aus den zahlreichen Einzelentscheidungen des BVerfG haben sich folgende wesentliche Grundsätze des Berufsbeamtentums herausgebildet:
- Das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis (für Beamte ergeben sich von
jeher besondere Berufspflichten, vor allem Treue und Gehorsam).
- Die volle Hingabe an den Beruf (die Dienstleistungspflicht ist durch ständige Dienstbereitschaft geprägt).
- Das achtungs- und vertrauenswürdige Verhalten (Beamte sind als Repräsentanten
des Staates gehalten, ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes so auszurichten, dass es den Erfordernissen ihres Berufes gerecht wird).
- Die Amtsverschwiegenheit (dieser Grundsatz gilt auch noch nach Beendigung des
aktiven Beamtenverhältnisses).
- Die Alimentation (Grundsatz der [amts-]angemessenen Besoldung und Versorgung
der Beamten und ihrer Familie).
- Das Lebenszeitprinzip (ist darauf ausgerichtet, Beamte lebenslänglich anzustellen).
- Das Laufbahnprinzip (ist eng verknüpft mit „lebenslangen“ Berufsbeamten).
- Das Leistungsprinzip (sichert und beherrscht den grundgesetzlich verankerten Zu gang zu allen öffentlichen Ämtern, beim Eintritt in den Staatsdienst und beim Aufstieg).
- Die unparteiische Amtsführung (Beamte haben sich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben parteipolitisch neutral zu verhalten).
- Unzulässigkeit des Beamtenstreiks (Verbot kollektiver Maßnahmen zur Wahrung gemeinsamer Berufsinteressen).
- Die Fürsorgepflicht (als Gegenstück zur Treuepflicht der Beamten gegenüber dem Dienstherrn).
- Das Recht auf Beamtenvertretungen (Beamte haben das Recht, sich in Gewerkschaften oder Berufsverbänden zusammenzuschließen).
- Das Recht auf Einsicht in die Personalakten (mit diesem Recht wird Beamten Gelegenheit gegeben, sich vor Aufnahme von Sachverhalten in die Personalakte zu äußern).
- Der gerichtliche Rechtsschutz (Beamte sind über Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art zu hören, ihnen ist der Beschwerdeweg einzuräumen).

Fortentwicklung des Berufsbeamtentums

Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt. Danach ist das Berufsbeamtentum unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Ballungsraumzulage den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers wie folgt umrissen:

Verfassung lässt Veränderungen zu
„Die hergebrachten Grundsätze, und mithin die Institution des deutschen Berufsbeamtentums wird durch Art. 33 Abs. 5 GG nicht um ihrer selbst willen geschützt. In der Formulierung ‚Berücksichtigung‘ ist vielmehr eine Entwicklungsoffenheit angelegt, die den Gesetzgeber in die Lage versetzt, die Ausgestaltung des Dienstrechts den jeweiligen Entwicklungen der Staatlichkeit anzupassen und das Beamtenrecht damit ‚in die Zeit zu stellen‘. Die Strukturentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG belässt daher ausreichend Raum, die geschichtlich gewachsene Institution in den Rahmen unseres heutigen Staatslebens einzufügen und den Funktionen anzupassen, die das Grundgesetz dem öffentlichen Dienst in der freiheitlichen, rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zuschreibt. Veränderungen verstoßen daher nur dann gegen Art. 33 Abs. 5 GG, wenn sie nicht als Fortentwicklung des Beamtenrechts eingestuft werden können, sondern in einen Kernbestand von Strukturprinzipien eingreifen. Das Grundgesetz erlaubt damit eine stete Fortentwicklung, die das Beamtenrecht in seinen einzelnen Ausprägungen den veränderten Umständen anpasst.“

Das Berufsbeamtentum im Spannungsverhältnis zu den Grundrechten

Das Grundgesetz enthält in den Artikeln 1 bis 19 die Grundrechte. Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG gewährleistet, dass kein Grundrecht in seinem Kernbereich angetastet werden darf. Alle in der Verfassung verankerten Grundrechte gelten daher grundsätzlich auch für Beamte. Dennoch gibt es für Beamte teilweise tief einschneidende Grundrechtsbeschränkungen, die sich aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums ergeben. Einige Grundrechte gelten für sie daher nur in dem von Art. 19 Abs. 2 GG geschützten Kernbereich. Beispielhaft sollen hier zwei von mehreren Grundrechtsbeschränkungen eingehender betrachtet werden.

- Meinungsfreiheit

Obwohl dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 zufolge „jeder“ das Recht hat, seine Meinung frei zu äußern, kann von Beamten das Recht der freien Meinungsäußerung nur im Rahmen ihrer besonderen Treuepflicht zum Staat wahrgenommen und ausgeübt werden. Zu dieser Auffassung kommt das Bundesverfassungsgericht in seiner Abwägung zwischen dem individuellen Freiheitsrecht auf Meinungsäußerung und der Institutionalisierung des Berufsbeamtentums. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu entschieden: „Jedes Verhalten, das als politische Meinungsäußerung gewertet werden kann, ist nur dann verfassungsrechtlich durch Art. 5 GG gedeckt, wenn es nicht unvereinbar ist mit der in Art. 33 GG geforderten politischen Treuepflicht des Beamten. Im konkreten Fall ist dann die Vereinbarkeit der Äußerung mit der politischen Treuepflicht des Beamten nach dem Grundsatz, dass rechtlich begründete Grenzen des Art. 5 GG im Lichte des durch sie begrenzten Grundrechts auszulegen sind, zu entscheiden.“

Auszug aus Art. 19 Grundgesetz:

(...)
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(...)

- Koalitionsfreiheit

Die Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG gibt allen Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen das Recht, sich in Gewerkschaften zusammenzuschließen. Dieses Grund recht gilt elementar auch für Beamtinnen und Beamte und hat in § 116 des Bundesbeamtengesetzes seinen Nie der schlag gefunden. Allerdings wird das Koalitionsrecht von Beamten nicht in allen Aspekten des Art. 9 Abs. 3 GG geschützt, sondern nur in seinem Kernbereich. So können sich Beamte nach der der zeitherrschenden Rechtsauffassung des BVerfG nicht auf die Tarifautonomie und das Streikrecht berufen, die wesentlicher Bestandteil der Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG sind.

Dem Wortlaut des Grundgesetzes ist in Art. 9 Abs. 3 keine Beschränkung dieses Grundrechts zu entnehmen. Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung für das Streikverbot der

Auszug aus Art. 9 Grundgesetz:

(...)
(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen
Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet.
Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig,
hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. (...)

Streik- und Verhandlungsrechte von Beamten in EU-Mitgliedstaaten

"Tabelle S. 8"

Beamten werden die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums herangezogen. Denn nach Auffassung des BVerfG zählen sie zu Werten mit Verfassungsrang, zu deren Schutz die Koalitionsfreiheit eingeschränkt werden könne. Die in Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Koalitionsfreiheit werde von den hergebrachten Grundsätzen des Art. 33 Abs. 5 GG soweit eingeschränkt, wie es die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Funktionsträger erfordere. In Anknüpfung an eine frühere deutsche Verwaltungstradition fordere das Grundgesetz ein Berufsbeamtentum, das gegründet auf loyale Pflichterfüllung eine stabile Verwaltung sichert, so das BVerfG. Mit der Neutralität der Amtsausübung im Dienste des ganzen Volkes sei daher das Streikrecht für Beamte nicht zu vereinbaren. Als Ausgleich für diese weitreichende Grundrechtsbeschränkung wurden mit dem § 118 BBG lediglich kollektive Beteiligungsrechte bei der Vorbereitung beamtenrechtlicher Regelungen festgelegt, die die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften wahrnehmen (siehe Seite 27 f.).

Trotz dieses Ausgleichs durch gewerkschaftliche Beteiligungsrechte wird die Rechtsauffassung des BVerfG indes von zahlreichen Rechtswissenschaftlern nicht mehr geteilt. Nach ihrer Auffassung und nach Meinung der Gewerkschaften können die hergebrachten Grundsätze in Art. 33 Abs. 5 GG das Grundrecht auf Koalitionsfreiheit in Art. 9 Abs. 3 nicht in diesem Maße einschränken. Diese Ansicht wird auch durch einen internationalen Vergleich gestärkt. In zahlreichen europäischen Nachbarstaaten gibt es bereits umfassende Streik- und Verhandlungsrechte auch für Beamte. Diese Regelungen zeigen, dass Neutralitätspflicht und Streikrecht für Beamte nicht unvereinbar sind. In einigen Ländern ist das Streikrecht für Beamte zwar grundsätzlich gegeben, unterliegt aber Einschränkungen. Auch das demonstriert, dass die Funktionsfähigkeit des Staates anders gewährleistet werden kann als durch ein Totalverbot. Ein kleiner Hoffnungsschimmer ist da immerhin die Entscheidung des BVerfG (BvR 1213/85 vom 12. März 1993), derzufolge zumindest ein Streikbrechereinsatz von Beamtinnen und Beamten verfassungswidrig ist.

Regelung durch Gesetze und Verordnungen

Das öffentliche Dienstrecht der Beamten ist wesentlich durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 5 GG bestimmt. Als Konsequenz daraus ergeben sich viele grundlegende Unterschiede gegenüber Beschäftigungsverhältnissen in der Privatwirtschaft.

Einer der grundlegenden Unterschiede des Beamtenrechts gegenüber der Privatwirtschaft liegt darin, dass es im öffentlichen Dienstrecht weder Tarifautonomie noch Streikrecht gibt. Anders als Arbeiter und Angestellte können Beamte ihre Beschäftigungsverhältnisse nicht eigenständig durch Tarifverträge gestalten. Die Rechtsverhältnisse der Beamten werden durch Gesetz – und damit einseitig vom Parlament – geregelt, während für Arbeiter und Angestellte die Gewerkschaften mit den Arbeitgebern Tarifverträge vereinbaren können, die nur im Einvernehmen beider Tarifvertragsparteien zustande kommen. Einige wesentliche statusrechtliche Unterschiede von Beamten und Tarifkräften (Arbeiter und Ange stellte) sind in folgendem Schaubild dargestellt.

Unterschiede zwischen Beamtenrecht und Arbeitsrecht

"Tabelle S. 9"

Es gibt zahlreiche Gesetze, die das Dienstrecht von Beamtinnen und Beamtenregeln. Die Gesetze werden vom Parlament – dem Bundestag oder den jeweiligen Landesparlamenten - verabschiedet. Welches Parlament für die Gesetzgebung zu ständig ist, regelt das Grundgesetz (Art. 70 bis 74). Bei der Gesetzgebungskompetenz unterscheidet das Grundgesetz
- die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes oder der Länder
- die konkurrierende Gesetzgebung

Seit der Föderalismusreform hat der Bund nur noch die Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten. Das Statusrecht wird seit dem 1. April 2009 im BeamtStG bundeseinheitlich geregelt. Die Länder sind an die Vorgaben des BeamtStG gebunden und können eigenständige Regelungen zu diesem Bereich nur treffen, soweit es das BeamtStG zulässt. Bei Besoldung, Versorgung und Laufbahnrecht im öffentlichen Dienst haben die Länder nach der Föderalismusreform die Gesetzgebungskompetenz für die Beamtinnen und Beamten des Landes und der Kommunen. Für Rechtsverhältnisse der Bundesbeamten ist der Bund ausschließlich zuständig (ausschließliche Gesetzgebung).

Neben den Gesetzen zählen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften zu den weiteren Rechtsquellen, die das Dienstverhältnis der Beamten bestimmen. Rechtsverordnungen werden von der Regierung (wenn dafür eine Verordnungsermächtigung im Gesetz vorliegt) und Verwaltungsvorschriften (Rundschreiben, Verfügungen usw.) von der Verwaltung erlassen. Einige der wichtigsten Gesetze und Rechtsverordnungen aus dem Bundesbereich sind in der folgenden Abbildung beispielhaft dargestellt. Die Struktur der Vorschriften ist in den Ländern sehr ähnlich.

Wichtige Rechtsvorschriften des öffentlichen Dienstrechts*

"Tabelle S. 10"

* Bundesrecht

Beamtenrecht als Teil des Verwaltungsrechts

Beamtenrechtliche Dienstverhältnisse sind vollständig aus dem Privatrecht ausgegliedert. Das Beamtenrecht als Teil des öffentlichen Rechts gehört zum besonderen Verwaltungsrecht. Damit sind grundsätzlich alle Prinzipien, die für allgemeines Verwaltungshandeln gelten, auch im öffentlichen Dienstrecht zu beachten und einzuhalten.

Zu diesen Prinzipien für allgemeines Verwaltungshandeln zählt z. B. der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit (die Verwaltung ist an Recht und Gesetz gebunden) ebenso wie die Sozialstaatlichkeit (Verpflichtung zur Daseinsvorsorge, Versorgung mit grundlegenden Lebensgütern wie etwa Wasser und Energie). Das Demokratieprinzip erfordert eine Legitimation staatlichen Handelns.

Das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) gilt unmittelbar für die Länder

Seit dem 1. April 2009 gilt das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG). Das BeamtStG geht auf die Föderalismusreform I zurück, in dessen Ergebnis der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 Grundgesetz (GG) die Gesetzgebungskompetenz nur noch für das Statusrecht der Beamtinnen und Beamten in den Ländern hat. Von dieser („Rest“-) Kompetenz hat der Bund mit dem BeamtStG Gebrauch gemacht und das Statusrecht der Beamtinnen und Beamten in den Ländern, Gemeinden und öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten der Länder einheitlich geregelt. Es ersetzt dabei die (statusrechtlichen) Regelungen aus dem Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG). Inhaltlichen Neuerungen halten sich im BeamtStG derweilen in Grenzen, zumal viele Bereiche ohnehin nur rudimentär geregelt sind. Mehr Informationen unter www.beamtenstatusgesetz.de.

Begriff und Umfang des Statusrechts

Der Begriff „Statusrecht“ ist dabei neu in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG geschaffen worden, seine Reichweite ist allerdings nicht eindeutig geklärt. Verfassungsrechtlich ist der Begriff „Statusrecht“ sehr weit gefasst. Nach dem Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG beinhalten die „Statusrechte und -pflichten der Beamten…“ auch das Laufbahn-, Besoldungs- und Versorgungsrecht, die jedoch kompetenzrechtlich aus der Zuständigkeit des Bundes herausgenommen worden sind. Dementsprechend enthält das BeamtStG zu diesen Rechtsbereichen auch keine Regelung. Die Konzeption des BeamtStG ist es, den Kernbereich des Beamtenstatusrechts erschöpfend zu regeln. Doch in der Umsetzung wird das Statusrecht auf einen begrenzten Katalog grundlegender beamtenrechtlicher Vorschriften reduziert. Die wesentlichen Regelungsinhalte sind:
- Die Dienstherrenfähigkeit (§ 2 BeamtStG)
- Art, Dauer, Voraussetzung eines Beamtenverhältnisses sowie Nichtigkeits- und Rücknahme gründe einer Ernennung (§§ 3 bis 12 BeamtStG)
- Regelungen zur Abordnung, Versetzung und Zuweisung von Beamtinnen und Beamten sowie Umbildung von öffentlich-rechtlichen Körperschaften (§§ 13 bis 20 BeamtStG)
- Voraussetzungen und Formen der Beendigung eines Beamtenverhältnisses (§§ 21 bis 32 BeamtStG)
- Grundlegende Statusrechte und Pflichten von Beamtinnen und Beamten (§§ 33 bis 50 BeamtStG)
- Kollektivrechtliche Vorschriften (§§ 51 bis 53 BeamtStG)
- Regelungen für den Verteidigungsfall (§§ 55 bis 59 BeamtStG)
- Sonderregelungen für den Auslandseinsatz sowie für wissenschaftliches Hochschulpersonal (§§ 60 und 61 BeamtStG)

Die Regelungssystematik des Beamtenstatusgesetzes

Das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) regelt unmittelbar das Statusrecht für die Länder. Einige Normen sind Vollregelung mit abschließender Geltung für die Länder. Sie entfaltet eine Sperrwirkung für die Landesgesetzgeber, da der Bund umfassend von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG Gebrauch gemacht hat. Wann eine Vorschrift im BeamtStG einen Bereich abschließend regelt, erschließt sich aus dem Regelungszusammenhang und der Rechtssystematik. So ist die Auflistung eines Katalogs bestimmter Voraussetzungen ein klarer Anhaltspunkt für eine abschließende Regelung.

Beispiel: In § 21 BeamtStG sind die Beendigungsgründe eines Beamtenverhältnis
ab schließend aufgeführt (Entlassung, Verlust der Beamtenrechte, Entfernung aus dem Beamtenverhältnis nach den Disziplinargesetzen oder Eintritt oder Versetzung in den Ruhestand). Andere Beendigungsgründe (z. B. „Kündigung“) können die Länder nicht hinzufügen.

In einer Vielzahl der Regelungskomplexe haben die Landesgesetzgeber jedoch die Möglichkeit, vom BeamtStG abweichende oder zumindest ergänzende Regelungen zu schaffen. In einigen Normen des BeamtStG ist dies ausdrücklich durch eine Öffnungsklausel vorgesehen. Oftmals ergibt sich aber auch aus dem Regelungszusammenhang der Norm, dass die Landesgesetzgeber ergänzende oder konkretisierende Regelungen schaffen können, in vielen Fällen sogar schaffen müssen.

 

Beispiel: In § 10 S. 1 BeamtStG wird als Voraussetzungen für die Ernennung auf Lebenszeit geregelt, dass Beamtinnen und Beamten sich in einer Probezeit bewähren müssen. Für die Probezeit gibt die Vorschrift einen Rahmen von mindestens sechs Monaten bis höchstens fünf Jahren vor. Die Länder müssen also eine Probezeit festlegen, können aber die Länge der Probezeit innerhalb dieser Zeitspanne eigenständig regeln.

Darüber hinaus ist nach § 10 S. 2 BeamtStG eine Ausnahme von der Mindestprobezeit zulässig. Von dieser ausdrücklichen Öffnungsklausel können die Landesgesetzgeber Gebrauch machen, sind dazu aber nicht verpflichtet.

 

Das BeamtStG soll zwar ein einheitliches Beamtenstatusrecht in den Ländern gewährleisten. Allerdings hat der Bundesgesetzgeber den Ländern in viele Bereiche lediglich einen rechtlichen Regelungsrahmen vorgegeben oder durch Öffnungsklauseln und nicht abschließende Regelungen erhebliche Gestaltungsmöglichkeiten gelassen. Viele Länder arbeiten derzeit mit Hochdruck an der landesgesetzlichen Umsetzung des BeamtStG. Der große Gestaltungsspielraum, den das BeamtStG eröffnet, wird dabei sehr unterschiedlich genutzt.

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