Neuordnung des Beamten- und Besoldungsrechts durch die Föderalismusreform I

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Neuordnung des Beamten- und Besoldungsrechts durch die Föderalismusreform I

Durch die Föderalismusreform I ist die Gesetzgebungszuständigkeit im Beamtenbereich neu geregelt worden. Dem Bund steht seit September 2006 nach der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nur noch das Recht zu, die grundsätzlichen Statusrechte und -pflichten aller Beamtinnen und Beamten in Bund, Ländern und Gemeinden zu regeln. Diese Gesetzgebungskompetenz tritt an die Stelle der bisherigen Rahmenkompetenz des Bundes, wonach die Länder verpflichtet waren, ihre Landesbeamten an den Vorgaben des Beamtenrechtsrahmengesetzes des Bundes auszurichten. Soweit der Bund die Gesetzgebungskompetenz ausübt, sind die Länder gehindert, von den Regelungen des Bundes abweichende Gesetze zu schaffen. Umgekehrt bedeutet dies, dass die Länder eigenständige Regelungen treffen können, sofern der Bund keine abschließenden Regelungen schafft. Dies gilt ausschließlich für das Statusrecht, nicht jedoch für das Laufbahn-, Besoldungs- und Versorgungsrecht. Für diese Regelungsbereiche haben die Länder für ihre und die Beamtinnen und Beamten der Gemeinden sowie der Bund für seine Beamtinnen und Beamten die jeweilige unbeschränkte Gesetzgebungskompetenz.

Beamtenstatusgesetz des Bundes – Pflichten und Rechte werden für den Bund und die Länder einheitlich geregelt

Mit dem Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (Beamtenstatusgesetz – BeamtStG) vom 17.06.2008 (BGBl. I S. 1010 ff.) nutzte der Bund seine ihm verbliebene Kompetenz zur Regelung der Statusrechte und –pflichten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts, die in einem Dienst- und Treueverhältnis stehen.

Grundstrukturen sollen Einheitlichkeit des Dienstrechts gewährleisten

Dem BeamtStG liegt die Konzeption zugrunde, einheitliche Grundstrukturen zur Gewährleistung der erforderlichen Einheitlichkeit des Dienstrechts zu treffen und das Statusrecht hinsichtlich der wesentlichen Kernbereiche, wie zum Beispiel Begründung oder Beendigung des Beamtenverhältnisses, oder Pflichte und Rechte der Beamtinnen und Beamten erschöpfend zu regeln. Damit soll u. a. die dringend notwendige Mobilität der Beamtinnen und Beamten bei Dienstherrenwechsel weiterhin erhalten bleiben.

Das Gesetz trifft Regelungen über die Dienstherrenfähigkeit, das Wesen, Voraussetzungen, Rechtsformen der Begründung des Beamtenverhältnisses, Abordnungen und Versetzungen, Voraussetzungen und Formen der Beendigung des Beamtenverhältnisses, rechtliche Stellung im Beamtenverhältnis, statusprägende Pflichten und Rechte, Fürsorge, Erholungsurlaub, Personalvertretung und Beteiligung der Spitzenorganisationen und Verwaltungsrechtsweg.

Gleichzeitig bleibt dort, wo eigene statusrechtliche Regelungen der Länder bestanden, Raum für landesrechtliche Regelungen zur Berücksichtigung regionaler Besonderheiten. Dies gilt insbesondere für die Festlegung von Verfahrensfragen und Fristen. Unabhängig von den einfach gesetzlichen Regelungen bilden Artikel 33 Absatz 4 und 5 Grundgesetz weiterhin die Grundlage und Klammer des Beamtenrechts und gewährleisten die Einheitlichkeit des öffentlichen Dienstes. Diese ist unabdingbare Voraussetzung für die Leistungskraft einer modernen Verwaltung, die von den Beschäftigungsbedingungen auf allen staatlichen Ebenen entscheidend geprägt wird. Dabei müssen die Beschäftigungsbedingungen mindestens in ihrem Kernbereich einheitlich geregelt werden, um den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern aller Gebietskörperschaften eine Verlässlichkeit zu bieten. Dies ist ein wesentlicher Faktor für die Motivation der vorhandenen Mitarbeiter, aber auch für die Gewinnung des dringend benötigten Nachwuchses. Zugleich muss der öffentliche Dienst in der Lage sein, auf die ständig ändernden Rahmenbedingungen zu reagieren und den sich ändernden gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Anforderungen anzupassen.

Daher ist für die öffentliche Verwaltung sicherzustellen, dass qualifiziertes Personal einfach und schnell gewonnen und auch gehalten werden kann. Dies gilt angesichts der demografischen Entwicklung und der damit erwarteten Abnahme des Erwerbspersonenpotenzials etwa ab dem Jahr 2015 umso mehr. 

Kritisiert werden muss am BeamtStG, welches am 01.04.2009 in Kraft trat – und gleichzeitig das Beamtenrechtsrahmengesetz mit Ausnahme von Kapitel II (Vorschriften, die einheitlich und unmittelbar gelten) außer Kraft setzte –, dass wesentliche Strukturelemente aus Artikel 33 Absatz 4 und 5 Grundgesetz fehlen. Dazu gehören u. a. die Festlegungen, dass hoheitsrechtliche Aufgaben Beamten zu übertragen sind, dass Beamtinnen und Beamten sowie Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger einen Anspruch auf Anpassung der Besoldung und Versorgung entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse haben sowie die wechselseitige Anerkennung der Zulassung zum Vorbereitungsdienst und der Laufbahnbefähigungen.

Gleichzeitig wurden die Möglichkeiten der Zuweisung von Beamtinnen und Beamten an private Einrichtungen außerhalb des öffentlichen Dienstes erweitert, um Erfahrungen aus anderen Bereichen in die staatliche Aufgabenerledigung verstärkt einfließen lassen zu können. Gerade der Austausch zwischen dem öffentlichen Dienst, internationalen Organisationen und der Privatwirtschaft fördert das gegenseitige Verständnis und stärkt die Leistungskraft einer modernen Verwaltung. Das Beamtenstatusgesetz schafft hier die nötige Rechtssicherheit mit dem Recht der Europäischen Union.

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Wesentliche Festlegungen durch das Beamtenstatusgesetz

1. Statusrechte und -pflichten

Das Gesetz regelt die Statusrechte und -pflichten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die bei den Ländern, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts in einem Dienst- und Treueverhältnis stehen. Regelungen werden nicht für die Bereiche Laufbahnen, Besoldung und Versorgung getroffen. Damit werden die Vorgaben der Föderalismusreform I beachtet, die in der Begründung zur Grundgesetzänderung aufgenommen worden sind. Danach umfasst das Statusrecht der Beamtinnen und Beamten der Länder und Kommunen:
- Wesen, Voraussetzungen, Rechtsform der Begründung, Arten, Dauer sowie Nichtigkeits- und Rücknahmegründe des Beamtenverhältnisses,
- Abordnungen und Versetzungen zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern,
- Voraussetzungen und Formen der Beendigung des Beamtenverhältnisses wie z. B. Entlassung, Verlust der Beamtenrechte, Entfernung aus dem Dienst nach dem Disziplinarrecht,
- statusprägende Pflichten der Beamtinnen und Beamten und Folgen der Nichterfüllung,
- wesentliche Rechte der Beamtinnen und Beamten,
- Bestimmung der Dienstherrnfähigkeit,
- Spannungs- und Verteidigungsfall und
- Verwendungen im Ausland.

Diese Bereiche prägen wesentlich das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis, in dem Beamtinnen und Beamte nach Artikel 33 Absatz 4 Grundgesetz zu ihrem Dienstherrn stehen. Gleichzeitig werden Inhalt und Grenzen der unabhängigen Aufgabenwahrnehmung durch Beamte für ein funktionsfähiges Gemeinwesen sicher gestellt.

Weitergeltung des Beamtenrechtsrahmengesetzes in Teilen für einen Übergangszeitraum Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Aufhebung des Artikels 75 Grundgesetz nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt nach Artikel 125 b Grundgesetz als Bundesrecht fort. Durch das BeamtStG wird das Rahmenrecht bereits in wesentlichen Teilen ersetzt und kann daher aufgehoben wer den. Kapitel II und § 135 des Beamtenrechtsrahmengesetzes bleiben aber zu - nächst bestehen. Diese Vorschriften betreffen die einheitlich und unmittelbar gelten den Vorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes.

Das BeamtStG gilt unmittelbar für die Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände so wie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaft, Anstalt und Stiftung des öffentlichen Rechts. Der Bund hat ausdrücklich darauf verzichtet, das Beamtenstatusgesetz für seine Beamten für anwendbar zu erklären. Vielmehr hat er inhaltlich die Regelungen in das Dienstrechtsneuordnungsgesetz, dort Artikel 1 betreffend der Neuregelung des Bundesbeamtengesetzes, übernommen. Damit werden größtenteils die Einheitlichkeit des Dienstrechts und die Mobilität zwischen Bund und Ländern gewährleistet. Die Einbeziehung der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten in den Geltungsbereich des BeamtStG ist hierzu nicht erforderlich.

2. Zeitgemäße Regelungen zu den Grundpflichten, Wahrnehmung der Aufgaben, Verhalten, Weisungsgebundenheit und Verantwortung für die Rechtmäßigkeit

Eine zeitgemäße Pflichtenregelung (Abschnitt 6 – Rechtliche Stellung im Beamtenverhältnis, §§ 34 ff.) wird entsprechend den allgemeinen gesellschaftlichen Entwicklungen konkretisiert. Leitbild der Aufgabenerfüllung ist das Wohl der  Allgemeinheit. Die „volle Hingabe“ an den Beruf, die für Beamtinnen und Beamte aus dem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Artikel 33 Absatz 5 Grundgesetz folgt, wird mit dem Begriff des „vollen persönlichen Einsatzes“ einem modernen Sprachgebrauch angepasst, ohne dass dies die Intensität der Dienstleistungspflicht verringern (§ 35), die volle persönliche Verantwortung für die Rechtmäßigkeit ihrer dienstlichen Handlung (§ 36) aufheben oder die besonderen Anforderungen, die der Dienst an einen Lebensberuf stellt, verändern soll. Ein weiterer Ansatz ist, die Korruption noch wirksamer zu bekämpfen. Daher gilt die Verschwiegenheitspflicht (§ 38 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3) nicht mehr, wenn Anhaltspunkte für Korruptionsdelikte bestehen. Beibehalten wird (§ 45) die Fürsorge des Dienstherrn für das Wohl der Beamtinnen und Beamten und ihrer Familien, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses sowie der Schutz bei amtlicher Tätigkeit und in ihrer Stellung.

3. Stärkung der Mobilität

Das Gesetz gewährleistet die länderübergreifende Mobilität. Zusätzlich wird der vorübergehende Einsatz von öffentlichen Bediensteten in der Privatwirtschaft oder internationalen Organisationen stärker gefördert. Erfahrungen in anderen Bereichen werden unter erleichterten Voraussetzungen möglich und sollen stärker als bisher in die staatliche Aufgabenwahrnehmung einfließen (§ 21). Auf diese Weise werden gegenseitiges Verständnis und der Wissenstransfer erleichtert.

4. Nutzung personeller Ressourcen

Durch die Verankerung des Grundsatzes „Rehabilitation vor Versorgung“ soll eine vorzeitige Pensionierung nur noch erfolgen, wenn feststeht, dass tatsächlich keine andere Tätigkeit mehr möglich ist (§ 27 Absatz 1 Satz 3). Damit wird für die Frage der Dienstunfähigkeit nicht mehr nur auf die bisher ausgeübte Tätigkeit abgestellt und ein längeres Verbleiben im Dienst ermöglicht.

5. Personalvertretung, Beteiligung der Spitzenorganisationen sowie Verwaltungsrechtsweg

Die Bildung von Personalvertretungen (§ 51) zum Zwecke der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen der Behördenleitung und dem Personal ist unter Einbeziehung der Beamtinnen und Beamten zu gewährleisten. Weiter sind (§ 53) bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände zu beteiligen.

Zum Rechtsweg ist (§ 54) für alle Klagen aus dem Beamtenverhältnis sowie für Klagen des Dienstherrn der Verwaltungsrechtsweg gegeben – wobei grundsätzlich ein Vorverfahren im Bundesbereich nach der VwGO durchzuführen ist.

6. Inkrafttreten

Das Gesetz ist am 01.04.2009 in Kraft getreten. Gleichzeitig trat das Beamtenrechtsrahmengesetz – mit Ausnahme von Kapitel II (Vorschriften, die einheitlich und unmittelbar gelten) und des § 135 BRRG (öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften), die für eine Übergangszeit bis Ende 2011 bestehen blieben, – außer Kraft.

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Ausgabe 2018

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